公共工程项目绩效管理问题研究

时间：2019-02-14　　来源：《辽宁行政学院学报》作者：高山赵春柳

是政府根据经济与社会发展规划的要求或社会公众的意愿提出公共工程建设意向，明确要实现的目标，进行可行性研究与方案比选、方案优化，通过专家或有关机构论证，采用适当的民主程序如征求公众意见等，最终对项目实施与否决策。

决策阶段的绩效管理重点如下：

1．可行性研究。可行性研究是工程项目前期工作的重要内容，是工程项目建设程序的重要环节，是工程项目投资决策必不可少的一个工作程序。它包括项目建议书和可行性研究报告两个阶段。

公共工程可行性研究不但包括科学性、公正性、客观性，而且强调民主性与社会性。可行性研究是一项政策性、技术性和经济性很强的综合研究工作。在此项工作中，必须坚持实事求是，在调查研究和科学预测的基础上，进行方案分析和比较，按客观实际情况进行分析论证和评价。

可行性研究能否科学、合理，高质量、高水平，其关键是承担可行性研究的单位，是该单位在实施过程中能否坚持科学性、民主性、公正性、客观性原则，能否坚持国家规定的规则和程序。因此，对可行性研究的前提条件和评价标准的首要的指标就是：承担可行性研究的单位是否具有相应的条件和资格，是否能独立地进行论证和评价，不受委托人或其他利益相关人的影响［3］。

2．投资决策。与其他工程投资决策相同的是，公共工程投资决策也要求概算的准确性，避免政府投资中经常出现的“钓鱼工程”、“胡子工程”。与其他工程投资决策不同的是，它所要求的效益主要是社会效益、环境效益、生态效益，具有效益不确定性和评价复杂性［4］。对投资决策合理性的评价应从科学性、民主性与责任追究制三个方面进行。

科学性是在概算准确的前提下，重点确定工程规模定和工程定额。公共工程的规模取决于受益群体的规模和必要的超前量，工程定额取决于项目实施时政策规定和市场情况。可行性研究的承担者与项目的决策者必须以合理、全面、详尽的资料为基础，按照一定的科学方法和程序，合理确定投资的规模。

民主性要求无论是项目的确定还是工程规模的确定，不仅广泛征求专家、学者的意见，要坚持“先论证，再决策”的原则，而且要通过各种手段（如网上征求意见，听证会等）广泛征求作为公共工程使用者和公共支出委托人的社会公众的意见。

责任追究制要求项目的决策者对其行为及行为带来的后果负责。这里所讲的决策者，不仅包括项目最终实施的项目单位决策人及决策集体，而且包括为决策提供依据的可行性研究承担单位与参与项目论证的专家。在投资决策的同时，必须对上述群体施以责任约束，才能减少决策的盲目性和随意性，保证决策的科学性和严肃性。我们建议，对决策者的责任要予以细化，形成权责明确、落实到人、终身负责、信息透明的决策者责任追究制度。

3．绩效目标。作为公共工程而言，其绩效总体目标不仅包括经济性、效率性，更要强调社会效益和环境效益，这是公共工程的最终目标。按照工程项目的不同功能，在可行性研究过程中应将绩效总体目标加以细化，明确其建设过程中资金投入、成本控制、资金使用效率的目标要求，明确项目完成投入使用或运营后，在不同的时段里，能为社会公众提供的公共产品或服务的品种、数量、质量目标，对社会效益、环境效益的贡献目标，同时应列出可以采用什么方法对以上目标进行测评［5］。

绩效目标是公共工程绩效管理的出发点。在决策阶段的要求是“明确标示”，对运营阶段而言则是其“实现程度”。在政府投资“重投入，轻绩效”的历史阶段，人们往往对此有所忽视。当我们进入社会以人为本，政府绩效“以结果为导向”的新时代，在项目决策阶段就重视并设定明确的绩效目标是极其必要的。

（二）执行阶段的绩效管理重点

这一阶段的管理关键是供方的选择，重点是成本、质量、进度、安全的管理与控制，追求政府投资使用的经济性、效率性，其评价指标应体现先进性、科学性与可测性。

1．供方选择。对公共工程而言，供方是指为项目实施提供劳务、服务和产品的供给方，包括设计、施工、监理的承担单位，也包括各种材料、设备、设施的供应商。鉴于公共工程长期性、复杂性和多单位参与的特点，首先需要选择并委托

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