公共工程项目绩效管理问题研究

时间：2019-02-14　　来源：《辽宁行政学院学报》作者：高山赵春柳

［摘要］公共工程项目涉及面广，与社会公众利益密切相关，对公共工程进行绩效管理意义重大。目前公共工程项目管理中存在决策过程的科学性不足，管理不够系统，监督惩治的力度不够等问题。在公共工程决策阶段、执行阶段、运行阶段的绩效管理过程中，应对项目各阶段的重点工作及关键环节予以关注、控制和评价。决策阶段要切实履行可行性研究和科学民主决策方法以及责任追究机制。执行阶段绩效管理的重点是成本、质量、进度、安全的管理与控制。运行阶段重点关注经济效益、社会效益、环境效益的实现程度。

［关键词］公共工程；绩效管理；决策；执行；运行

公共工程项目是政府为了公众利益直接或间接投资形成的基础性建设项目和社会公益性建设项目。公共工程区别于竞争性项目的显著标志，就是由政府负责筹集资金或直接投资，其特点是建设工期较长、投资额大、宏观效益和社会效益大、投资回收期较长等。由于公共工程项目涉及面广，与社会公众利益密切相关，而作为纳税人的公民也日益关注政府部门决策的效率和效果。因此，对公共工程进行绩效管理意义重大。

一、目前公共工程项目中存在的主要问题

（一）决策过程的科学性不足

不少公共工程项目决策未按规定的程序，未经深入的可行性研究及专家的独立论证，科学性、民主性不够。部分项目是领导干部的“形象工程”，可行性研究与专家论证都是围绕“立项”展开的虚假的可行性研究。工程立项过程不透明，未充分征求专家和社会公众的意见。项目决策缺少责任追究机制，“只管投入，不计效果”，“只看形象，忽视功能”的现象层出不穷，导致主观、盲目甚至错误的项目决策屡禁不止，错误决策实施的结果不仅造成巨大浪费、效益低下，而且引发了社会公众的普遍质疑。

（二）公共工程的管理不够系统

不少地方已实行了政府工程代建制，但其中的委托代理关系不够清晰，权责落实不到位。有些资质不足的单位通过不正常手段拿到项目，缺乏对资金使用、成本费用、工程进度的系统、科学、严密的制度控制，预算执行不严格，也没有必要的责任追究制度和激励制度［1］。对于地方政府领导而言，公共工程特别是大型项目是否顺利完工，往往直接关系本人政绩形象，而对公共工程的系统管理因为时间长见效慢，效果难以衡量，关注程度自然难以相提并论。一个工程项目是否如期完工，是容易观测到的，而工程质量好坏和工程投资是否浪费，相对就难以观测了。

（三）监督惩治的力度不够

长期以来，政府部门预算的透明度低，公共工程的预算执行情况透明度更低。由于信息披露模糊甚至完全不公开，决策者与执行者的行为得不到有效的监督。同时，由于缺少明确可操作的责任追究机制，错误的决策、违法违规的行为得不到及时的惩治，导致在公共工程项目的责任由集体承担变成无人承担，决策者与执行者的逆向选择、道德风险等腐败行为呈群体性上升趋势。

二、公共工程项目绩效管理的基本框架

如同工业项目一样，公共工程实施过程也具有明显的阶段性。由于每个阶段的工作重点与要求不同，也可将工程项目实施全过程划分为若干阶段。为便于与绩效管理相衔接，本文将公共工程划分为三个阶段，每个时期又包括若干个工作阶段（见表1）。

1．决策阶段：即前期工作阶段，包括选项、必要性与可行性研究、方案优化及专家论证、立项等。

2．执行阶段：即建设阶段，包括选址、设计、施工、竣工验收。

3．运行阶段：即使用或运营阶段，包括试运营阶段、正常使用或运营阶段。

公共工程的决策阶段、执行阶段、运行阶段共同组成一个连贯、系统、相互联系、相互作用的项目执行全过程。科学的决策是项目成功的必要条件，决定了整个项目的发展前途；良好的执行是使决策得到落实并实现最终目标的保证；而项目的运行则是对决策、执行成功与否的验证和体现，良好的运行结果是决策与执行的最终目的和努力方向［2］。

在公共工程实施三阶段的绩效管理过程中，应对项目各阶段的重点工作及关键环节予以关注、控制和评价，本文将公共工程绩效管理的主要内容归纳如下（表2）。

三、公共工程项目各阶段绩效管理的重点

（一）决策阶段的绩效管理重点

决策阶段

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