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重大工程建设指挥部组织演化进程和研究评述——基于工程项目治理系统的视角

时间:2021-02-05   来源:《工程管理学报 》
,经历了两大转变[7]。
第一个转变是在20世纪80~90年代,通过总结“鲁布革水电站工程”的经验,中央政府决定通过引入竞争性市场机制,改变以往政府工程项目中“建设效率不高”的痼疾。通过在90年代“三峡工程”中开展相关试点,设立企业项目法人,积极探索招投标、工程监理和合同管理等基本市场机制的运作。在该工程等相关试点经验的基础上,先后颁布了1992年《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》、1996年《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》、1997年《建筑法》、1999年《合同法》、2000年《招投标法》等一系列法律法规,全面推进工程组织管理市场化运作体系的制度改革,全面确立项目法人制、招标投标制、工程监理制和合同管理制在我国工程建设组织模式的基础性地位。经营性项目法人体制的设立、建筑市场的快速发展以及市场化工程管理制度的日趋完善使得政府开始将现场实施的指挥和监管工作委托给项目法人,由其代理传统建设指挥部的部分职能,通过竞争性市场机制选择和管理项目参建主体,签订交易合约,依照合约对提供产品或服务的市场主体进行管理和协调。
第二个转变是在20世纪90年代末,通过在“来宾B电厂工程”引入外方投资、进行PPP公私合作模式试点,国家针对“部分经营性项目投资效益不高”的问题,探索社会化资本利用机制,开展了一系列制度改革和重大工程试点。结合西气东输工程等重大工程相关试点经验,国务院在2004年颁布了《关于投融资体制改革的决定》,全面推动“国有企业作为经营性项目法人”的经验推广,明确了重大工程PPP模式中投融资、风险约束、投资决策、责任追究等机制的相关要求。这个转变使得政府进一步将部分项目策划、资源统筹和运维经营等任务交托给项目法人,扩大了项目法人的开发、实施和经营的全过程管理职能,从而更好地适应工程资产社会化的需求,推动工程资产市场化的策划、资源统筹等全过程运作,降低了政府部门及其建设指挥部的负担。这些制度改革和创新进一步推动工程建设市场的深化改革,促进城建、交通、能源等领域中重大工程的快速发展,提升重大工程资产投资和经营的效益。
综上所述,改革开放以后的建设指挥部模式伴随着工程建设市场改革发展,与计划经济时期相比,主要产生了两方面的变化:一方面,建筑市场的逐步建立和成熟,使得当前建设指挥部逐步开始采用市场手段管理设计、施工、材料设备供应等主要项目参建单位,具体现场管理和协调工作也大多转移给项目法人企业、监理咨询企业或代建机构等;另一方面,随着基于PPP的工程资产社会化制度改革,使得重大工程项目法人在统筹前期策划、过程实施和运维经营等市场化运作方面的重要性进一步提升,政府的主要职能逐步向项目的主要投资方、重大问题决策者等顶层治理角色转变。尤其是2016年党中央、国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》后以及近年来国企混合制的改革趋势下,这一转变表现得尤为明显。
2.国内外重大工程治理研究
2008年全球经济危机后,欧美发达国家加大了在交通、能源等领域重大工程项目投资,相关实践问题引发了对于重大工程项目治理研究的关注。与我国重大工程建设指挥部模式研究视角类似,研究焦点是针对当前复杂、动态的经济和制度情境,如何建立有效的治理机制,加强政府(指挥部)、项目法人和市场交易方等主体的互动协作,增强治理能力,保障项目顺利交付。针对这一问题,国际重要学术期刊《International Journal of Project Management》在2014年出版专刊[8],进行了集中性讨论。现有研究主要采用了公司治理、交易治理和政府治理的3种视角,研究和分析重大工程项目实践中的治理困境。
早期研究主要从公司治理的管家理论出发,对项目法人与政府之间的关系进行了研究。相关研究认为项目法人作为政府委托的管家,需要对来自财政或社会资本的巨大资金投入负责,将投入的资金转变为良性固定资产,并协助政府与其他投资方之间建立有效的沟通和协作,克服委托代理关系中信息不对称和信任风险[9]。
当前研究焦点主要集中在对市场交易方治理的3个方面:一是合同治理。研究针对重大工程项目市场交易问题,考察采用何种合同治理机制和策略,强化交易过程中的协作
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