重大工程建设指挥部组织演化进程和研究评述——基于工程项目治理系统的视角

时间：2021-02-05　　来源：《工程管理学报》

摘要：建设指挥部是我国所特有的重大工程组织模式，从20世纪50年代以来为我国不同时期的重大工程所采用。随着改革开放以来工程建设领域市场化改革发展，建设指挥部开始受到“政府—市场”二元作用并持续演化。通过剖析我国不同时期建设指挥部模式组织演化历程，结合对国内外项目治理研究进展的分析，结果表明：指挥部需要强化顶层治理的功能，加强与项目法人、主要市场交易方的合作互动，构建多元复合、渐进演化、自适应的多层治理系统。并结合重大工程特征和组织能力需求，提出了针对性的适应性能力构建策略。

关键词：重大工程；建设指挥部；项目治理系统；适应性能力

“指挥部”的概念源于军事学，从20世纪50年代的计划经济时期开始应用到我国工程建设领域[1]。我国从20世纪80年代改革开放以后，建筑市场从无到有，并逐步走向成熟和完善，这使得我国重大工程建设的组织开始逐步受到“政府—市场”二元作用的影响，并持续地进化发展[2]。但由于我国区域间的政治、经济、社会和技术发展水平不均衡，不同类型的指挥部在当前不同地区间重大工程建设中仍然并存着；即便是在同一地区不同类型的重大工程，同一类型指挥部的组织形态也存在着差异。究其本质原因，是由于重大工程建设内外部日趋增加的复杂性对指挥部组织能力需求的差异性所造成的。随着当前重大工程建设规模持续扩大、新技术和工艺复杂性渐增、政治社会环境敏感性加剧等内外部复杂性因素，导致传统的建设指挥部也面临着组织能力瓶颈的约束，需要进行变革发展，以克服项目实施中存在项目效能效率不高的风险，确保实现预设的目标。

与此同时，西方主要发达国家的市场经济体，在当前重大基础设施更新和城市化建设浪潮中，也面临着类似的问题。相关学者通过引入治理理论，结合相关实践的探索分析，构建了新的重大工程项目治理理论体系，并成功应用于多项重大工程管理实践。本文基于中国重大工程实践的制度情境，对建国以来我国重大工程建设指挥部模式组织演化进程进行回顾分析，结合国内外重大工程治理研究进展的评述分析，从跨学科的大尺度治理理论视角出发，探讨我国重大工程建设指挥部的改革方向和策略。

1.重大工程建设指挥部的组织形成与演化

作为我国重大工程的重要组织模式之一，政府主导的临时性建设指挥部对我国20世纪50~80年代计划经济时期的重大工程中发挥了巨大的作用[2]。在20世纪50~60年代开始的“一五~三五计划”时期的重大工程（重点项目）中，建设指挥部主要承担建设现场施工组织和指挥的职能[3]；在70年代“四五计划”时期的重大工业基地工程中，中央部委和地方政府牵头组建的建设指挥部还往往承担区域协调职能，实现对责任区域内所有工业项目建设的总体领导和统一管理[4]。在50~70年代计划经济时期，政府作为经济生产计划制定和经济资源统筹配置的主体，往往也将重大工程建设作为其经济计划工作的重要内容，基本由政府统一管理[5]。

在这一时期的重大工程中，中央和地方政府往往通过设立临时性的跨职能、跨部门组织机构（指挥部）进行部门协调、资源统筹和现场实施指挥；指挥部通常具有双重职能，既要代表政府对重大工程生产活动进行全面统筹和计划，协调和配置经济物质资源，又要履行项目业主的现场管理职能，计划和组织现场施工安排，指令调度各参建单位的现场作业，确保工程项目顺利完成[2，4，6]。在这一阶段重大工程建设中，组织手段主要是政府计划和行政指令。

随着20世纪80年改革开放，国家出台一系列制度改革措施，推动我国市场经济的发展；作为市场经济的重要改革部门，建筑行业按照国家要求推进市场化改革，我国工程建设市场实现了从无到有、由弱到强的快速发展。重大工程建设作为建筑市场化制度改革创新的实验平台，多次作为工程行业市场化改革的试点，推动了建设指挥部模式转型发展和创新，政府部门在工程管理组织中的职能分工也发生了巨大的变化，市场化运作机制成为了重大工程管理重要的资源配置手段，一定程度上克服传统指挥部模式的组织能力瓶颈，提升了工程建设效率。改革开放以后，我国重大工程建设指挥部模式伴随着工程建设市场逐步发展和“政府—市场”二元作用的持续演化

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