我国医院建设项目治理体系构建研究

时间：2020-04-09　　来源：《山东社会科学》庞玉成

成熟度进行综合判断，以确定采取何种承包模式和计价模式。以下我们以DBB 和 PPP 医院建设项目为例，对具体的医院建设项目治理案例进行分析。

(一) DBB 医院建设项目治理分析

滨州医学院烟台附属医院( 以下简称: 滨医烟台附院) 建设项目，是经山东省发改委立项批准建设的大型综合省属医院，是典型的 DBB 项目管理模式。作为滨州医学院的第二所直属附属医院，滨医烟台附院填补了烟台市没有省属医院的空白，为提高烟台市的医疗卫生质量，改进医疗卫生资源布局具有重要意义。滨医烟台附院占地 256 亩，投资 12 亿元人民币，建筑面积 20 万平方米，规划床位 2000 张。项目于 2011 年 2月开工，2014 年 5 月竣工，2014 年 9 月正式开诊。

在项目治理方面，滨医烟台附院建设项目有三个突出特点。首先，决策层合理的项目建设团队构建与授权。滨医烟台附院是由滨州医学院与烟台市牟平区政府签署协议联合建设，区政府给予了无偿划拨建设用地、将原牟平人民医院并入滨医烟台附院、贷款贴息等支持，双方成立了滨医烟台附院建设指挥协调小组作为建设领导机构，小组成员包括建设、规划、国土、环保等开工许可有关单位负责人，建设指挥协调小组的成立充分保证了项目各项前期行政许可的顺利推进。滨州医学院整合学校基建处及滨医烟台附院专业管理人员成立了烟台附属医院建设业主项目部，项目部直接接受滨医烟台附院党委和行政的领导，具体负责项目建设管理，牟平区政府对建设管理具体实务不做任何干涉。项目部成立伊始即制定了明确的责权边界并以书面文件确定下来，在项目部层面权限内开展的招标采购、合同签订、进度付款等行为，学校和附属医院班子仅定期听取汇报。对学校和政府来说，充分的信任和授权是项目治理成功的关键。

其次，正确的项目承发包模式选择。滨医烟台附院建设初期也面临诸多选择的可能性，如 PMC、PM( 项目管理) 等，同时也有社会资本有意向参与建设。经过对项目建设环境、人力资源状况、建设资金情况的深入考察和分析论证，决定采用 DBB 模式进行业主自管、平行发包的方式进行建设。DBB 模式的优缺点均很明显，但项目建设管理团队的人员构成、专业背景、建设经验等均足够应对由此带来的挑战。通过业主方集成管理体系的构建与实施，项目的工期、质量、投资均得到有效控制。实践证明，项目承发包模式没有绝对的优劣之分，无论是 EPC 还是 DBB，只要选择的模式与项目的具体情况相匹配，项目就可以获得成功。

再次，合理的风险分担机制。在项目招标、合同签订、合同执行过程中，滨医烟台附院建设始终坚持集成管理和合作伙伴模式主张的“共赢”理念，与承包商平等对话，共同分析项目风险，设立合理公平的风险分担机制。例如，无缝钢管合同系业主项目部自行采购签订，在合同谈判时，钢管原材料的未来价格波动如何影响合同单价是一个焦点问题，经过友好协商，约定当价格上下浮动一定比率后，合同单价予以相应调整。因为，市场风险是项目任何一方都不能完全准确预测的，所以这样的风险理应双方共担。在合同执行期间，钢材原材料出现价格下浮，钢管供货单位主动与业主项目部联系，退回了由于单价下调而多收取的部分货款，从而维护了业主的利益。

滨医烟台附院建设项目先后获得国家优质工程奖、中国项目管理实践杰出成果奖等十几项国家、省、市级荣誉。2015 年以项目建设管理团队成员为核心成立的滨州医学院卫生工程管理研究所，致力于医院建设业主方项目管理研究，对项目建设成功经验进行总结提炼，实现了建设管理知识的沉淀与升华。回顾滨医烟台附院的建设历程，除了集成管理体系的探索与实践以外，有效的项目治理居功至伟。

(二) PPP 医院建设项目治理分析

青岛市即墨东部医疗卫生中心建设项目为政府存量项目，2017 年通过 PPP 模式予以盘活。该项目总投资 11．2 亿元，建筑面积 22 万平方米，规划床位 1800 张。目前主体结构和外幕墙已经基本完工。PPP 作为一种公共产品或服务的交付方式，可以缓解政府财政资金不足的问题，在经济性和社会性基础设施领域得到了广泛应用。但是，这种模式也会增加建设项目组织结构和融资结构的复杂性，其项目风险也会相应的增大。因此，如果没有有效的治理方案，项目推进将非常困难。

图 3 为该 PPP 项目的组织结构。可以看出，该项目存在较为繁杂的组织结构和指令关系，因此项目治理必须从内部治理和外部治理分别加以考虑。

从内部治理的角度看，首先应认清 PPP 是一种建设融资模式而非建设模式。由于该项目的实际建设模式属于 BOT( 建设－经营－转让) 模式，而且此项目中的 Operate 也并非指医院运营，而是医院后勤运营，因此需要认真识别该建设项目真正的业主方和承包商方。我国工程建设实施为项目法人制度，PPP 项目也不例外。本项目中项目法人即为政府城建公司和建筑公司、投资公司联合成立的 SPV( 特殊目的公司) ，原则上，无论是管委还是城建公司，均应以 SPV 成员的身份来实施业主职能，否则就会造成政出多门，难以实现对承包商方的有效管理。以 SPV 为业主核心，整合项目管理咨询公司和

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