我国医院建设项目治理体系构建研究

时间：2020-04-09　　来源：《山东社会科学》庞玉成

［摘要］ 医疗建筑是公认的、最复杂的民用建筑类型，它具有投资大、工期长、参建主体多、需求多变、工艺复杂等特点。因此，实践中不少业主由于缺乏医院建设项目的管理经验，致使建筑效率低下、项目目标失控、双方冲突频发等问题层出不穷。医院建设是健康中国国家战略实施中的一项重要工作，要推动医院建设水平的提升，需要项目治理先行。我国医院建设项目治理体系构建，应当从宏观、中观、微观三个不同层次进行，即政府治理层面、业主决策层治理层面和业主项目部治理层面。本文从新时代我国医院建设面临的问题出发，分析了项目治理在医院建设中的重要性，初步构建了三个层面的我国医院建设项目治理体系，并结合 DBB 和 PPP 医院建设项目进行了具体项目治理的案例分析。

［关键词］ 医院建设; 项目治理; 工程管理; 委托－代理

改革开放 40 年，人民群众对于高水平医疗服务的需求不断增长，为了满足这一日益增长社会需求，我国医院建设领域无论是规模、质量、管理水平，还是就医硬件设施和环境都得到了极大地改善和提高。具体表现在，我国医院建设工程管理水平不断提高，无论是投融资模式还是项目管理体系，其科学化、规范化、国际化趋势日益明显。尤其是，近年来在医院建设领域，PPP( 政府和社会资本合作) 、EPC( 设计－采购－施工) 、PMC( 项目管理承包) 等与国际接轨的项目融资模式和建设模式被广泛采用，管理科学化、系统化、集成化、信息化等现代化管理手段正日益常态化。

医疗建筑是公认的、最复杂的民用建筑类型，它具有投资大、工期长、参建主体多、需求多变、工艺复杂等特点。因此，实践中不少业主由于缺乏医院建设项目的管理经验，致使建筑效率低下、项目目标失控、双方冲突频发等问题层出不穷。那么，任何提高业主方项目管理水平呢? 一般认为应从两方面入手: 一是提升业主方项目管理能力; 二是降低业主方项目管理难度。对于前者，可采取的措施如招聘专业项目管理人员、聘请专业项目管理公司、实施业主方集成管理整合等; 对于后者，则应提倡实施工程总承包等有益于提升项目整体性的发包方式。本文认为，医院建设项目获得成功的关键，不仅需要落实科学的项目管理，而且应当解决好项目治理的问题。

一、项目治理理论概述

(一) 项目治理的含义

所谓治理( Governance) ，其含义是控制、引导和操纵的行为和方式。随着现代项目日益大型化和复杂化，传统的项目管理理论在项目管理实践中逐渐暴露出许多不足。对此，Turner( 1999) 提出了“项目治理”的概念。这一概念把对项目管理的关注点从具体的技术层面转向了体系和制度层面，认为项目治理是一种旨在构建良好秩序的组织制度框架，目的在于识别出机会和威胁中利益相关者的共同利益。①Bekker 和 Steyn( 2007) 的研究认为，项目治理是为了实现既定的管理战略和目标而形成的一系列有明确结构关系的制度、协议和规则。① Keith( 2003) 的研究则从动态视角考察项目治理，他认为项目治理是一系列组织活动和过程。② 丁荣贵等( 2010) 的研究也认为，项目治理是利益相关方旨在降低风险、实现目标、提供可靠管理环境而处理角色关系的过程。③ 杜亚灵等( 2010) 则认为，项目治理是为了协调参与方之间的关系和利益冲突而在制度层面开展的一系列活动。④

本文认为，项目治理是一种旨在从项目利益相关者的关系出发而进行的一系列相对于项目管理更为宏观的活动，其目的是为了确保项目在生命周期内能够有效地协调利益相关者的矛盾冲突，优化项目资源配置，从而使项目目标高效地完成，最终实现项目利益相关者整体需求最大化满足。同时，项目治理又是一个静态与动态相结合的过程，其中静态是相对的，是指制度和体制层面的治理; 而动态是绝对的，是指根据项目的变化随时进行调整以及项目运行层面的治理活动。

(二) 项目治理与项目管理的区别与联系

项目管理是指综合运用各种知识、方法、工具、技能，为了达到项目利益相关方对项目的需求而开展的一系列计划、组织、指挥、协调和控制等活动的总称，属于管理技术层面的活动。项目治理则不涉及更多的实际操作层面的活动，其目的是理顺项目各利益相关者之间的责、权、利关系，是一种制度安排。项目治理是管理制度框架的构建和动态调整的过程，项目管理是项目目标实际推进的操作过程。

项目治理和项目管理的区别: 首先是实施主体不同，对于建设项目来说，项目治理的主体是业主项目负责人之上的更高管理层或决策层，项目管理的主体则是具体对项目进度、质量、投资目标负责的业主专业管理人员; 其次是理论基础不同，项目治理主要是基于委托－代理理论的契约安排和激励机制设计，而项目管理则是基于系统科学理论的项目目标均衡实现过程; 再次是实施内容不同，项目治理主要包括项目组织架构、责权划分、合同模式及监管等，项目管理则是在 PMBOK 的十大知识领域和五大过程组的范畴内开展具体的管理工作，而管理过程也是一个多目标决策的过程。⑤

上述表明，项目治理和项目管理是在不同层面上为了实现项目目标而进行的两类性质不同的管理活动。项目治理是项目管理的基础，良好

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