片区整体开发型重大工程项目治理研究——以上海西岸传媒港为例

摘 要：片区整体开发项目涉及到利益诉求多元化的开发主体，这些主体之间相互关联、相互合作，从而影响项目绩效，作为管理者，应采用适合的治理手段和工具来应对这种新型项目中的问题。在分析项目治理研究现状及我国重大工程项目治理特殊性基础上，结合上海西岸传媒港项目开发建设案例，采用单案例探索分析的方法，提出城市片区整体开发型重大工程情境下的一种基于“政府—市场”二元视角，包含“政府—合约—关系”3 个维度的项目治理结构概念模型，并在案例中予以了验证和应用。旨在拓展重大工程情境下项目治理结构研究的内容，构建新的理论模型，并供类似的城市片区整体开发型重大工程建设实践参考。

关键词：项目治理；多利益主体管理；片区整体开发；重大工程

在大规模城市建设的当下，如何从规划、建设的角度高效利用城市中心区域土地是摆在政府与开发者面前的难题。如何实现城市功能集聚区区域品质提升与未来容量增长的双赢，是中国城市建设面临的重要课题。为了满足在有限的城市用地中拓展城市容量的需求，立体化、集约化的发展是城市核心区域开发的重要方向。从 1970 年代瑞典著名的人车分流“双层城市”理论的提出，到 2001 年我国正式将地下空间使用权写入《城市地下空间开发利用管理规定》，地下空间的开发理念逐渐成形。城市地下空间作为实施社会经济可持续发展的重要资源，充分开发利用城市地下空间已成为提高城市容量、缓解城市交通、改善城市环境的重要措施，城市发展充分向地下发展延伸是城市现代化建设的鲜明特征之一。在我国上海、北京、深圳等大型城市开发过程中，片区“组团式”整体开发模式正越来越成为一种“典型”的开发模式。这种模式下，带来了复杂的利益协调问题，需要多个企业和政府部门的协作，这个特点超出了以往将项目局限在项目团队和单个企业的范围，需要对传统开发模式进行机制上创新。片区“组团式”开发模式一般由代表公共利益的政府平台型企业和社会资本开发企业合作完成项目的开发建设。但是，已有研究多是关注技术层面，鲜有从管理者角度出发对城市片区整体开发型项目的治理机制进行思考。因此，本文采用探索性单案例研究，结合项目治理理论，从政府治理与市场治理结合的角度出发，提出对区域式整体开发项目的治理理念。

项目治理是随着项目管理理论越来越无法解决制度层面问题而出现的。与传统的强调在管理层面从技术方法出发对项目进行管理不同，项目治理基于合作原则，侧重对项目管理的制度基础进行探索，融合以用户利益为中心的思维，使所有项目参与者都能贡献其特有的知识和技能[1]。项目治理与项目管理是相辅相成的。缺乏良好的治理模式，即使有健全的管理体系，也会基础不牢；同样道理，没有组织管理体系的顺畅和高效，单纯的治理模式也只能是一个空中楼阁，难以实现。项目治理的本质，即在于委托人（通常是业主），通过采取合适的治理机制，对代理人（通常是施工单位等供应单位）进行协调、控制和激励，促使代理人进行合作，避免投机行为。委托人所采取这些治理机制，总体上构成了项目的“治理结构”。但对于政府参与投资的重大工程来说，仅仅用基于交易成本经济学的代理理论来研究是不完善的，尤其在我国的建设环境下，完善的社会主义市场经济体制应强调完善的政府治理[2]。

众多的项目治理研究文献表明，项目治理特别是组织间关系治理包括合约治理机制和关系治理机制[3]。关系治理与合约治理在不同的项目中表现为互补关系或替代关系[4，5]，组织之间的相互信任和沟通等非正式互动关系能一定程度上减少合约条款不完备带来的不确定性，在正式制度治理乏力的形势下，信任是补充管理缺口的有效手段[6]。

中国情境下的重大工程，政府作为特殊的建设单位，其行政指令作为项目治理机制具有明显的调节组织间关系的作用，政府必须根据城市的发展目标，对城市整体或某一片区建设做出具有前瞻性和长远性的决策，发挥战略作用；当参与城市建设的市场主体出现利益偏差，与城市发展路径不一致时，政府便需要发挥规范与诱导作用，特殊情况下需要利用强制性手段，发挥干预作用。如果模式得当，政府式治理既能有效推进项目，也能有效平衡公共利益冲突[7]。尽管有学者将政府在项目建设中的非正式作用（如领导视察、各种创优评比活动等）认为是关系治理维度之一[8]，本文认为，由于政府的政治特征、社会作用以及在建设项目尤其是政府主导投资的重大工程中的话语权，应将政府行政治理视为与市场治理同样重要的治理机制，形成一个集成的治理框架，如图 1 所示。

探索性单案例研究方法适合研究“为什么”和“如何做”的问题，能够保证研究深度，适合提炼出理论或规律[9]，从而能更为清晰地解释现象。在典型性原则指导下，本文选择上海徐汇滨江西岸传媒港项目（以下简称西岸传媒港）为样本。该项目位于上海市核心地段，是徐汇滨江区域开发的重要先导项目。无论是项目的开发方、还是